Donnerstag, 3. Oktober 2013

Evidenzbasierte Politikberatung

Claudia Buch, Christoph Schmidt und Monika Schnitzer argumentieren in der F.A.Z. für eine mehr evidenzbasierte Evaluierung von wirtschaftspolitischen Maßnahmen, die dann der Verbesserung der Politikberatung dienen soll.

Auszüge aus ihrem Text:
"Es wird zwar oft behauptet, die Politik löse ihre Versprechen nicht ein. Aber tatsächlich ist es unüblich, Politiker konkret an ihren Zielen zu messen und zu überprüfen, welchen Beitrag zur Zielerreichung einzelne Maßnahmen geleistet haben. Ein derartiger Abgleich ist jedoch dringend geboten. Hat die Förderung tatsächlich eine spürbare Veränderung ausgelöst? Hätte der gewünschte Effekt auch auf günstigeren Wegen erreicht werden können? Diese Fragen werden viel zu selten gestellt. [...]

Anders als bei wirtschaftspolitischen Fragen ist es in der Medizin gang und gäbe, ein Medikament zu testen, bevor es auf den Markt kommt. Es wird einer Gruppe von Patienten verabreicht, eine sogenannte „Kontrollgruppe“ von Patienten erhält nur ein Placebo. Wirkt das Medikament, sollten sich Krankheitssymptome in der Gruppe der behandelten Patienten zumindest stärker zurückbilden als in der Kontrollgruppe. Ohne derartige Studien gingen wir das Risiko ein, Medikamente mit drastischen Nebenwirkungen oder mit unzureichender Wirkung einzuführen.

Auch die Wirtschaftspolitik sollte nach diesem Muster kritisch untersucht werden. [...] Was am wirkungsvollsten ist, lässt sich im Vorhinein nicht sagen. Die Theorie liefert oft keine eindeutigen Aussagen. Auch Erfahrungswissen, das in staatlichen Institutionen natürlich vorhanden ist, kann eine saubere Wirkungsanalyse nicht ersetzen.

Können Experimente in der Wirtschaftspolitik überhaupt durchgeführt werden? Wie sollte sich in einem realen gesellschaftlichen Zusammenhang eine ähnliche experimentelle Situation erzeugen lassen wie in einem naturwissenschaftlichen Labor? Diese Fragen sind berechtigt, und die Analogie zwischen natur- und sozialwissenschaftlichen Experimenten ist nicht perfekt. Trotzdem besteht oft die Möglichkeit, wirtschaftspolitische Maßnahmen in sozialwissenschaftlichen Experimenten zu erproben - wenn man es denn will. Auch stehen der Wirkungsforschung eine Reihe ausgereifter statistisch-ökonometrischer Methoden zur Verfügung.

Um der idealen Situation nahe zu kommen, sollten empirische Studien drei Bausteine beinhalten: Ein erster Baustein ist die Einsicht, dass kausale Effekte sich nur in einem sogenannten „kontrafaktischen Vergleich“ ermitteln lassen. Dabei wird für die jeweils interessierende Ergebnisgröße (etwa Unternehmensgewinn, individueller Lohn, regionale Arbeitslosigkeit) die Entwicklung in der „behandelten“ Gruppe (von Unternehmen, Individuen, Regionen) mit der entsprechenden Entwicklung in einer nichtbehandelten Kontrollgruppe kontrastiert. Ein zweiter Baustein ist das Prinzip, empirische Belege so sorgfältig und umfassend dokumentiert zu sammeln, dass die Wiederholbarkeit der Studie durch Dritte gewährleistet ist. Der dritte Erfolgsbaustein ist die Einhaltung des Prinzips, dass unabhängige Fachleute und nicht die Betroffenen in Politik und Verwaltung oder gar die Geförderten selbst die Bewertung durchführen sollten. [...]

Nutzt Deutschland die evidenzbasierte Politikberatung ausreichend?

Die kurze Antwort lautet: Nein. Zwar werden auch in Deutschland schon viele Maßnahmen dem Namen nach „evaluiert“. Diese Studien erfüllen aber nur in wenigen Fällen die Anforderungen an eine gute Evaluation. Oft erschöpft sich die Bewertung in der Betrachtung der geförderten Gruppen. Das kann zu [...] Trugschlüssen führen.

Woran liegt die mangelnde Nutzung? Aus unserer Sicht greifen hier drei oftmals geäußerte Einwände ineinander:

  1. Evaluation ist teuer. [...]
  2. Die Politik will keine echte Evaluation. [...]
  3. Die Wissenschaft will keine echte Evaluation. [...]
Was sollte die Politik tun?
Um die Entstehung einer echten Evidenzkultur in Deutschland zu befördern, sind eine Reihe konkreter Schritte notwendig - auf beiden Seiten. Politiker sollten sich beim Wort nehmen lassen. Wer eine Politikmaßnahme einführt, sollte deutlich machen, welche Ziele damit verfolgt werden, und sollte sich nach angemessener Zeit an der Erreichung dieser Ziele messen lassen. Dafür müssen eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sein:

Erstens müssten wirtschaftspolitische Ziele klar und in messbaren Größen definiert werden. Erklärtes Ziel von Bundes- und Landesregierungen sollte es künftig sein, die Zweckmäßigkeit und den Erfolg bestimmter Ausgabenprogramme zu messen.

Zweitens sollte die Evaluation schon vor der Umsetzung einer bestimmten Maßnahme angelegt werden. Das hat den Vorteil, dass wichtige Daten nicht im Nachhinein zu hohen Kosten erhoben werden müssen. Es hat auch den Vorteil, dass Ziele und Instrumente vorab festgelegt werden müssen.

Drittens sollten nach einer bestimmten Zeit alle Programme überprüft werden. Das lässt sich durch ein festes Ausstiegsdatum erreichen: Zu einem vorher festgelegten Zeitpunkt wird der Erfolg einer Maßnahme gemessen und dann diskutiert, ob und wie sie fortgeführt werden soll. Viertens müssen sogenannte Replikationsstudien möglich sein, mit denen neue Erkenntnisse durch andere Wissenschaftler auf der ursprünglichen Datenbasis überprüft werden können. Nicht zuletzt müssen, fünftens, Beschränkungen zur Arbeit mit Mikrodaten abgebaut und gegebenenfalls eigene Forschungsdatenzentren in den Ministerien geschaffen werden.

Was sollte die Forschung tun?

Von zentraler Bedeutung ist, erstens, dass sie einen offenen Dialog mit der Politik führt. Forschungsaufenthalte von Wissenschaftlern in Ministerien könnten ein Instrument sein, um diesen Austausch zu befördern.

Zweitens sollte die Handlungsorientierung der Disziplin schon im Studium viel stärker verankert werden. Dies könnte durch die Aufnahme aktueller wirtschaftspolitischer Fragen in den Lehrplan geschehen, nach Möglichkeit auch durch gelegentliche Einbindung politischer Mandats- und Entscheidungsträger in Seminaren mit wirtschaftspolitischem Bezug.

Drittens sollten entsprechende Lehrstühle auch gezielte Weiterbildungsangebote für Politiker und ihre Mitarbeiter anbieten, um ein grundlegendes Verständnis für die empirische Wirtschaftsforschung zu vermitteln.

Nicht zuletzt müssen sich, viertens, auch die Maßstäbe im Wissenschaftssystem selbst verändern. Für eine Stärkung der evidenzbasierten Politikberatung ist es unerlässlich, dass Replikationsstudien künftig eine höhere Wertschätzung erfahren und wie sie in der medizinischen Forschung als wichtiger Bestandteil der Forschungspraxis anerkannt werden."
Ich bin, wie schon oft zu lesen war, immer sehr für evidenzbasiertes Arbeiten.

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